El Fondo del Conurbano en la compleja dinámica de la gobernabilidad PRO

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Por Pablo Papini

La gobernadora de la provincia de Buenos Aires, María Eugenia Vidal, ha manifestado públicamente su voluntad de impulsar en el Congreso nacional la modificación del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense (en adelante, como comúnmente se lo denomina, Fondo del Conurbano o FC). De hecho, encabezó un acto institucional de anuncio de este propósito en la Cámara de Diputados, a mediados de junio último, acompañada de un nutrido marco pluricromático: concurrieron intendentes y legisladores nacionales y provinciales tanto de Cambiemos, como del Frente para la Victoria y del Frente Renovador. Es obvio: nadie que haga política perteneciendo a la cuna de Juan Manuel de Rosas puede, prima facie, oponerse a esta iniciativa. No abiertamente, al menos. El asunto toca tantas aristas distintas, que hacen a la historia del federalismo argentino y de litigios partidarios no tan antiguos, pero que sobre todo incumben a los delicados y a veces discordantes equilibrios sobre los que se asientan la gobernabilidad de Vidal y la del presidente Mauricio Macri, que resultaría casi imposible aventurar un pronóstico acerca de la suerte que correrá legislativamente. Por otro lado, la futurología es siempre desaconsejable en estas ligas.

Habrá que conformarse con un detalle de las diagonales que se cruzarán en la polémica para despejar el horizonte que le aguarda, e intentar un buen diagnóstico al respecto. A eso vamos.

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¿Qué es, exactamente, el Fondo del Conurbano? Se llamó así, en su génesis, a la asignación específica (estipulada presupuestariamente) del 10% del monto que cada año se recauda por impuesto a las ganancias para atender a las necesidades del Gran Buenos Aires (es decir, los veinticuatro distritos de esa provincia que rodean a la Capital Federal). Eso fue así desde su creación por ley, en el año 1992, hasta 1996, cuando se modificó la norma para disponer un tope nominal de $ 650 millones a lo destinado al GBA. El excedente de recursos sobre dicha cifra se reparte entre las demás provincias, según los coeficientes de distribución secundaria de la Ley de Coparticipación. Esa rectificación sigue vigente hasta estos días. La inflación acumulada a partir de la salida de la Convertibilidad en 2002 alteró ridículamente las proporciones entre lo cobrado (alrededor de $48 mil millones previstos para el año en curso) y los términos de adjudicación, con lo que, en la actualidad, es enormemente mayor lo que percibe el interior por lo que paradójicamente sigue llevando el nombre del conurbano bonaerense, que su propio original destinatario.

¿Cómo se llegó a esta instancia? El FC es, en gran medida, hijo de la reforma del año 1988 a la Ley de Coparticipación Federal (LC), por la que la provincia de Buenos Aires perdió 6% de los recursos que hasta esa fecha recibía por tal mecanismo. Rosendo Fraga, en La Maldición Bonaerense (libro en el que busca respuesta a la pregunta por el, de momento, eterno fracaso de los gobernadores de la provincia mayor en la carrera hacia Casa Rosada), sostiene que se trató de una maniobra de la UCR, que, en el ocaso de Raúl Alfonsín, creyó más fácil derrotar al rival de Antonio Cafiero (recién llegado a La Plata por entonces) en la interna peronista, su par riojano Carlos Menem, porque el primero podía disputarles segmentos de clase media, en cambio el segundo practicaba “un populismo anticuado”, lo que en 1983 le había servido al alfonsinismo para polarizar y vencer.

Jorge Yoma, quien por esos días se desempeñaba como ministro de gobierno de Menem, ofrece otra versión de los hechos: Cafiero habría cedido fondos como gesto hacia las restantes provincias (excepto, justamente, La Rioja, que también salió mal parada de la nueva repartija: 1%), a cambio de apoyo ante el desafío menemista. Confiaba en poder devolverlos una vez asumido en Balcarce 50, manteniendo, adicionalmente, a su retador sometido a la discrecionalidad del auxilio federal. Como se sabe, todas esas maquinaciones se fueron finalmente al diablo: triunfó Menem.

A casi treinta años de aquello, poco interesa ya polemizar acerca de su autoría. Tampoco resulta sencillo establecer si fue un acto de inequidad, o no, y de hecho ese desacuerdo se prolonga hasta la fecha: cada vez que Buenos Aires alza su voz en reclamo de más dinero, sus hermanas menores contestan protestando por la disparidad que las superiores dimensiones y riqueza productiva suponen a favor de la primera. La Mazorca replica agitando su mayor aporte al PBI (38%) y población (mismo porcentaje, 25% del cual se aloja sólo su conurbano): y siendo que esta asimetría significativa es en buena parte fruto de migraciones internas, entiende que le asiste derecho en sus solicitudes. El interior, a su vez, vuelve a la carga argumentando que, para corregir esas deficiencias, en vez de sumar recursos en la zona aglomerada, convendría volcarlos al desarrollo del resto del país, para así incentivar una ocupación territorial más equilibrada.

Decir que todos tienen algo de razón en este debate quizá parezca una forma elegante de no quedar mal con nadie, pero en realidad es una fórmula que se ajusta a lo que en definitiva es un proceso de larga data. No deberían caber dudas en cuanto a que la solución de la difícil gobernabilidad bonaerense pasa por atraer habitantes hacia otras zonas del territorio nacional, pero no menos cierto es que esa empresa demandaría un tiempo que las más de las veces se lleva a las patadas con las urgencias del día a día de la gestión. Con todo lo que ello implica en materia electoral, más vale.

Una cosa es innegable: todas las provincias podrían razonablemente hacer oír alguna queja, pero a Buenos Aires le calza como anillo al dedo el mote de inviable que le colocó Jorge Asís. Las certezas al respecto trascienden banderías: en efecto, se comentó en 2015 que la presidenta CFK ofertó a Florencio Randazzo la postulación única del Frente para la Victoria para la gobernación bonaerense tentándolo con descongelar el FC para afrontar mejor esas dificultades. No hubo caso.

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Tanto Menem como su primer vicepresidente, Eduardo Duhalde, eran conscientes de esto cuando en 1991 diseñaron el FC. El entonces jefe de Estado necesitaba de un candidato fuerte para pelear la sucesión de Cafiero, quien tras frustrarse en su tentativa presidencial tampoco consiguió que le habilitasen la reelección local. Además, Menem ansiaba una línea de suplentes plenamente afín: su hermano Eduardo era titular del Senado; y su socio en el estudio jurídico riojano, Julio Nazareno, de la Corte Suprema de Justicia. El ex intendente de Lomas de Zamora era una molestia que había agotado su funcionalidad partiendo la geografía del adversario del combate de 1988.

La seducción dependía de aliviar el golpe que la LC había pegado en las finanzas bonaerenses, y de la promesa de apoyar a Duhalde para el relevo previsto para el año 1995 –lo cual, Pacto de Olivos y reforma constitucional mediante, no ocurriría–. A esa tarea se entregaron el ministro del Interior, José Luis Manzano, y su vice y ex jefe en Guardia de Hierro, Juan Carlos Mazzón, quienes –según contó Horacio Verbitsky en Página/12 en 2003, citando al misionero Ramón Puerta–, persuadieron a los mandatarios provinciales de sacrificar parte de sus ingresos para resguardar la paz social en el conurbano bonaerense, escenario de saqueos en el trágico epílogo alfonsinista de 1989. Como aspiraba a un tercer período, luego de reelegir ambos sus respectivos cargos, Menem pergeñó el tope al FC, para hostigar a su otrora aliado. Si no lograba la re-re, igualmente no cedería fácil a Duhalde, cuyo boceto de poder propio naturalmente lo jubilaría, por lo que prefería apostar a un delfín menos ambicioso, que le abriera las puertas al retorno en 2003.

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En el texto de Fraga arriba referido, la conclusión es que los gobernadores bonaerenses naufragan en sus proyectos nacionales debido al conflicto en que casi invariablemente han caído con el presidente de turno, o por la confabulación de sus pares en su contra, dada la desconfianza que el mayor tamaño de Buenos Aires les inspira; o bien por una combinación de ambas alternativas. La biografía del FC sirve para graficar estos laberintos, que por ahora parecieran insolubles.

Los Kirchner no escaparon a la regla, y aunque CFK terminó optando por Daniel Scioli como heredero, una novedad que se mantuvo como constante en el ciclo 2003/2015 fue el trato mano a mano entre presidente e intendente, salteando a los gobernadores. Fundamentalmente en Buenos Aires. NK buscó así acotar el poder de fuego de la mesa de jefes provinciales que había maniatado a Fernando De La Rúa y a Eduardo Duhalde, y que él conocía bien… porque la había integrado.

El efecto no deseado de esta táctica fue que tal vez colaboró en el surgimiento del massismo, scrum de alcaldes que derrotando al kirchnerismo en 2013 dio el puntapié inicial de su egreso del gobierno; y hoy en el del intendentismo sobre el que nos ilustra a menudo Agustín Cesio, fracción del peronismo que, como tantas otras, le discute la conducción a la presidenta mandato cumplido. A favor de los Kirchner debe decirse que cualquier renegociación de la LC es, después de la reforma constitucional de 1994, prácticamente inviable: impone el acuerdo del Congreso nacional y de la totalidad de las legislaturas locales como requisito. Y toda vez que una hipotética nueva norma hará que alguien pierda, mal puede esperarse que algo cambie en ese aspecto.

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La grieta en cuanto a las propuestas en danza para la corrección del FC separa a las que cargan el costo en Nación de las que quitan fondos a las provincias. Las primeras tensionarían el dogma fiscalista de la ortodoxia gobernante: la reducción del déficit es la viga maestra del programa económico amarillo. Las segundas son impracticables legislativamente, y al mismo tiempo someterían a Macri a un roce inconveniente para lo que le queda de convivencia en minoría.

Tan en desventaja parlamentaria como el ex alcalde porteño, Vidal armó más rápido su estructura de gobernanza, también más sólida y estable: pactó con los soldados locales de Sergio Massa, cediéndoles puestos en la administración provincial y la presidencia de la cámara de diputados. El apoyo a Mariú es obviamente más sencillo para Massa que el menor que le otorga a Macri en la cámara baja federal: el ex mandamás de Tigre anhela el sillón de Rivadavia, no el de Dardo Rocha.

El Presidente tiene alianzas más fluctuantes. Precisa del massismo, pero también de los diputados de Diego Bossio y de los que responden a varios de los gobernadores provinciales, quienes a su vez dependen del dinero que pueda proveerles Nación y se hacen sentir más aún en la Cámara de Senadores, articulados por el jefe del bloque del Frente para la Victoria, Miguel Ángel Pichetto, que acaudilla una tropa que con holgura puede hacer funcionar la cámara alta. Todo muy zigzagueante. Macri debe mucho de su consagración a la de Vidal, y su futuro asimismo es casi inseparable del de ella. Necesita que ande bien en un terreno combustible y tradicionalmente hostil al no peronismo. Este expediente lo conduce a una encerrona. Varios gobernadores ya lo han verbalizado: la querella de Buenos Aires es justa, pero no debe prosperar a costa del interior.

Una tercera opción, que de hecho ha sido mencionada, sería acudir a la Corte, pero se ha visto con el fallo anti tarifazo que el máximo tribunal no es garantía de nada. Vidal no puede tirar demasiado de la cuerda con su jefe. Pero, a la vez, se reitera, le urge hacerse del dinero.

El intendentismo y Massa pueden explotar esa contradicción, y colarse en la foto de la reparación a los bonaerenses. Los primeros, incluso, ligarían de rebote para sus propias arcas. Pero al precio de exponerse a conceder una victoria política y más instrumentos a quienes, al final del día, serán sus rivales en las urnas. “No importa de qué partido sea, es justo que se le repare esa injusticia a los bonaerenses. Ojalá que nos sepan escuchar para poder sancionar una ley y que el Presidente pueda acompañarla”, opinó el intendente de Lomas de Zamora, Martín Insaurralde, el día que la Gobernadora lanzó el tema en el Congreso. Consultada para esta nota, la diputada nacional quilmeña e integrante de la mesa nacional de conducción de La Cámpora, Mayra Mendoza, reconoció la complejidad del planteo: “En principio, bancamos todo lo que signifique mejorar las cuentas de Buenos Aires. Pero sin perder de vista la salud de las finanzas de las demás provincias, sobre todo cuando hay espacio para avanzar en las facultades tributarias locales. Habrá que ser muy precisos en un análisis lo más amplio posible, porque también Vidal ha salido a endeudarse sin resultados concretos a la vista. Pero, de entrada, que cuente con nuestra ayuda, desde ya.”

Da en el clavo en una cuestión: como la mayoría de las provincias, Buenos Aires cobra poco de impuestos propios, y prefiere en cambio descansar en la coparticipación y en la asistencia nacional, más allá de lo (poquísimo) que avanzó Scioli con –por caso– los inmobiliarios rurales.

En suma, se ha dicho hasta aquí tanto que apena concluir sin lograr sentenciar todavía nada, salvo lo único seguro: no se sabrá dónde, cómo ni cuándo, pero si esto escala, promete temperatura.

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Pablo Papini

Abogado (UBA) // Twitter: @pabloDpapini

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